Korespondencyjne wybory prezydenckie 2020 i nie tylko - okiem prawnika

Korespondencyjne wybory prezydenckie 2020 i nie tylko - okiem prawnika

W dzisiejszym wpisie postaram się w krótki i zrozumiały sposób podzielić się moimi, stricte prawniczymi, przemyśleniami na temat uchwalonej w dniu 6 kwietnia 2020 roku ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., dalej jako: ustawa

Zastrzec należy przy tym, że ustawa nie jest jeszcze obowiązującym prawem, albowiem znajduje się na etapie prac senackich.

Zastrzec należy również, że prezentowane w niniejszym wpisie poglądy są wyłącznie moimi poglądami, tym niemniej nie znam prawników wykonujących zawód adwokata, radcy prawnego lub sędziego, którzy mieliby zasadniczo odmienne poglądy, co oczywiście nie oznacza, że takich prawników nie ma. Jestem wręcz przekonany, że muszą być.

W niniejszym wpisie nie będę opisywał procedury zakwestionowania ważności wyborów - nie to jest bowiem jego tematem. Tematem tego wpisu nie jest również zagrożenie dla zdrowia, które będzie związane z ewentualnymi wyborami.

Niestety, tak naprawdę, już teraz wiem, że moje założenie: krótko najpewniej pozostanie w sferze marzeń, mam jednak nadzieję, że między innymi dzięki temu uda mi się zrealizować założenie: zrozumiale. W ostatnim czasie bardzo dużo mówi się bowiem i pisze o tej ustawie, ale brakuje jednolitego, spójnego, wywodu prawniczego w tym przedmiocie. Postaram się to zmienić.

Absurdalność założenia

Zacznę nietypowo, czego jednak można się spodziewać w tym szczególnym temacie, czyli chyba jednak typowo. Zacznę mianowicie od stanów nadzwyczajnych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dziennik Ustaw numer 78, pozycja 483 z 1997 roku ze zmianami, dalej jako Konstytucja), zna trzy stany nadzwyczajne wprowadzane w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji).

Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego (obojętnie którego) ma między innymi następujące konsekwencje:

• w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych - art. 228 ust. 6 Konstytucji;
• w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniunie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny - art. 228 ust. 7 Konstytucji.

Sytuacja jest zatem jasna - jeżeli wprowadzono stan nadzwyczajny, nie można przeprowadzić wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a wybory te mogą się odbyć najwcześniej po upływie 90 dni od zakończenia stanu nadzwyczajnego.

To bardzo mądre rozwiązanie. Dla każdego oczywiste jest bowiem, że w stanie nadzwyczajnym nie da się prowadzić normalnej kampanii wyborczej, która warunkuje sensowność wyborów, poprzez stworzenie (mniej lub bardziej teoretycznie) równych szans na dotarcie do wyborców, przedstawienie im swojej osoby, poglądów i programu. Co więcej, powyższe rozwiazanie jest również rozsądne z tego powodu, że w okresie stanu nadzwyczajnego są po prostu, a przynajmniej powinny być, ważniejsze sprawy niż prowadzenie kampanii wyborczej. Ustawodawca konstytucyjny (zwany często ustrojodawcą) daje zatem czytelny przekaz: jeżeli sytuacja jest nadzwyczajna, skupmy się na jej rozwiązaniu, a potem przeprowadźmy kampanię wyborczą i wybory. Tak to powinno wyglądać. 

Ponadto w czasie stanu nadzwyczajnego dopuszczalne jest ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela, ale niedopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia oraz majątku. Przy czym w przypadku stanu klęski żywiołowej dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczenia tylko ściśle wymienionych w Konstytucji wolności i praw człowieka i obywatela, a mianowicie wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), wolności osobistej (art. 41 ust. 1, 3 i 5 Konstytucji), nienaruszalności mieszkania (art. 50 Konstytucji), wolności poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji), prawa do strajku (art. 59 ust. 3 Konstytucji), prawa własności (art. 64 Konstytucji), wolności pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji), prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 66 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do wypoczynku (art. 66 ust. 2 Konstytucji).

Stan klęski żywiołowej wprowadza się w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Stan taki wprowadza się na 30 dni z możliwością jego przedłużenia. Doprecyzowanie przesłanek wprowadzenia stanu klęski żywiołowej odnaleźć można w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej (Dziennik Ustaw numer 62, pozycja 558 z 2002 roku ze zmianami). Otóż stan ten wprowadzany jest dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych(art. 2 powyższej ustawy), a te zdefiniowane są jako:

zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu

Jeżeli zatem w obecnej sytuacji mamy do czynienia ze szczególnym zagrożeniem w postaci choroby zakaźnej, do zapobieżenia skutkom którego, nie są wystarczające zwykłe środki konstytucyjne i konieczne jest wprowadzanie ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, choćby takich jak (na bezprecedensową skalę) wolność przemieszczania się (art. 52 Konstytucji), to nie ma co się oszukiwać - ewidentnie powinien być wprowadzony stan nadzwyczajny - stan klęski żywiołowej.

Bez wprowadzenia takiego stanu, żadne prawa i wolności konstytucyjne nie mogą zostać ograniczane w przypadku występowania zagrożenia. Skoro bowiem Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w przypadku zagrożenia, tylko jeżeli wprowadzony zostanie jeden ze stanów nadzwyczajnych, a w przypadku stanu klęski żywiołowej wskazuje wręcz które prawa i wolności konstytucyjne, mogą zostać ograniczone (a contrario - inne nie mogą), to nie ma możliwości zgodnego z Konstytucją (a więc prawnie skutecznego) ograniczenia tych praw i wolności w sytuacji wystąpienia zagrożenia bez wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych. Koniec i kropka.

Oczywiście nikogo nie zachęcam do niestosowania się do aktów prawnych nakładających ograniczenia. Wręcz przeciwnie, zawsze byłem zwolennikiem nałożenia daleko idących ograniczeń aby walczyć z zagrożeniem wirusem SARS-CoV-2 - na zasadzie teraz trzeba nałożyć na siebie ograniczenia, by szybciej powrócić do normalności. Dlatego choćby z racji rozsądnego oglądu sytuacji sam stosowałem i stosuje nawet dalej idące ograniczenia, aniżeli wprowadzone przez ustawodawcę oraz władzę wykonawczą. Nie zmienia to jednak faktu, że jestem prawnikiem, adwokatem, i w mojej ocenie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, z którymi mamy do czynienia, zostały wprowadzone niezgodnie z prawem. 

Powyższy wywód był konieczny - na tym etapie lektury mojego wpisu, każdy powinien mieć bowiem świadomość tego, że stan klęski żywiołowej powinien być, a go nie ma oraz powinen przynajmniej domyślać się odpowiedzi na pytanie - dlaczego go nie ma? Ja powyższe pytanie pozostawię retorycznym.

Wracając zatem do wyborów prezydenckich 2020 i ustawy - mamy tutaj do czynienia z absurdalnym założeniem. Z jednej bowiem strony już sam tytuł ustawy wskazuje na szczególną sytuację, a w jej uzasadnieniu czytamy:

Z uwagi na szczególną sytuację wywołaną koronawirusem oraz ważny interes państwa, konieczne jest natychmiastowe wejście w życie przedmiotowych przepisów. Proponuje się, aby dniem wejścia w życie ustawy był dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

A z drugiej strony nie mamy stanu klęski żywiołowej.

Ustawodawca jednocześnie przyjmuje zatem że:

• występuje na tyle szczególne zagrożenie, że konieczne jest ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych, oraz że przeprowadzenie wyborów prezydenckich 2020 powinno nastąpić w szczególny sposób - z naruszeniem zasady ciszy legislacyjnej (o czym mowa będzie w dalszej części niniejszego wpisu - tak będzie miał dalszą część),
• nie występuje na tyle szczególne zagrożenie, żeby wprowadzić stan klęski żywiołowej.

Tych dwóch założeń nie da się o oczywiście ze sobą logicznie pogodzić. To tak jakby twierdzić, że tygrysy są na tyle zagrożone, że należy je ściśle chronić, ale nie na tyle, żeby nie mieć z nich dywaników w salonach. Nie da się po prostu prezentować obu powyższych stanowisk, aby nie popaść ze sobą w wewnętrzną sprzeczność.

W warunkach powyższej sprzeczności założeń, zrodziła się ustawa.

Już sam powyższy fakt, przesądza o jej niezgodności z prawem. Jeżeli bowiem zachodzą wszelkie warunki do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, a zapada decyzja, że stan ten nie zostanie wprowadzony, ale ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych zostaną i tak wprowadzone, to ważne wybory nie mogą się w mojej ocenie odbyć. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją braku formalnego stanu klęski żywiołowej, ale materialnym wprowadzeniem takiego stanu. Obecnie, tak samo, jak w przypadku formalnego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej kandydaci, zasadniczo, nie mogą prowadzić kampanii wyborczej i nawet nie powinni jej teraz prowadzić. W związku z tym, stosując wprost normy Konstytucji (do czego podstawą jest art. 8 ust. 2 Konstytucji), należy dojść do wniosku że skoro w sytuacji formalnego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w okresie tego stanu oraz ciągu 90 dni po jego zakończeniu, nie można przeprowadzić wyborów prezydenckich, to tym bardziej nie można ich przeprowadzić, jeżeli niezgodnie z prawem nie wprowadzono tego stanu, a i tak ograniczono prawa i wolności konstytucyjne, tak jakby stan ten został wprowadzony.

Powszechność i tajność

Zgodnie z art. 127 ust. 1 Konstytucji wybory Prezydenta powinny być powszechne, równe, bezpośrednie i powinny cechować się tajnością głosowania. 

Zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji każdy obywatel polski ma czynne prawo wyborcze czyli prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat i nie został prawomocnie ubezwłasnowolniony lub pozbawiony praw publicznych albo wyborczych. Prawo to nie jest zatem uzależnione od miejsca zamieszkania.

Bezpośredniość głosowania oznacza w skrócie, że nie głosujemy przez elektorów, tylko wprost na kandydatów. Natomiast równość, że każdy ma tyle samo głosów (równość formalna) oraz, że głos każdej osoby ma taką samą wagę (równość materialna). Powyższe cechy posiadałyby raczej wybory przeprowadzone na podstawie ustawy.

Jednakże w mojej ocenie nie byłyby one powszechne i nie byłoby tajności głosowania.

W pewnym skrócie procedura wyborów na podstawie ustawy miałaby wyglądać jak poniżej:

• wybory przeprowadzone byłyby wyłącznie korespondencyjnie (art. 2 ust. 1 ustawy),
• wyborcom w kraju dostarczane miałyby być pakiety wyborcze składające się z: koperty zwrotnej, karty do głosowania, koperty na kartę do głosowania, instrukcji głosowania korespondencyjnego, oświadczenia o osobistym i tajnym oddaniu głosu na karcie do głosowania (dalej jako: oświadczenie) (art. 3 ustawy),
• wyborcy za granicą musieliby zgłosić zamiar głosowania korespondencyjnego właściwemu konsulowi do 14 dnia przed dniem wyborów (art. 7 ust. 1 ustawy),
• aby oddać głos wyborca musiałby wypełnić kartę do głosowania i włożyć ją do koperty na kartę do głosowania, podpisać czytelnie oświadczenie - podając imię, nazwisko i numer PESEL, włożyć kopertę na kartę do głosowania oraz oświadczenie do koperty zwrotnej oraz wrzucić ją do specjalnie przygotowanej do tego celu nadawczej skrzynki pocztowej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy),
• po oddaniu głosu, koperty na karty do głosowania byłyby wyjmowane z kopert zwrotnych i przekazywane do gminnej obwodowej komisji wyborczej i bez otwierania wrzucane do urny wyborczej (art. 5 ust. 4 ustawy),
• koperty na kartę do głosowania nie wrzucałoby się do urny, a kartę uważałoby się za nieważną i nie brało się jej pod uwagę przy ustalaniu wyników głosowania w gminie, między innymi jeżeli: w kopercie zwrotnej brak byłoby podpisanego oświadczenia lub na oświadczeniu nie byłoby imienia i nazwiska lub numeru PESEL albo jeżeli dane te byłyby nieczytelne (art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2),
• nie wiadomo co miałoby się dziać z podpisanymi oświadczeniami.

Jak zatem widać z powyższego nie byłoby mowy o powszechności wyborów, albowiem obywatele polscy mieszkający za granicą nie braliby co do zasady udziału w takich wyborach. Aby wziąć udział w wyborach musieliby oni bowiem dopiero zgłosić zamiar głosowania korespondencyjnego i to na minimum 14 dni przed dniem wyborów (co może okazać się zupełnie niemożliwe jeżeli ustawa zostałaby późno uchwalona i opublikowana w Dzienniku Ustaw). Zupełnie nie wiadomo również, jak w wyborach mieliby wciąć udział ci obywatele, którym nie można byłoby dostarczyć pakietów wyborczych - na przykład z uwagi na przebywanie poza miejscem będącym adresem korespondencyjnym (choćby w szpitalu czy na statku lub na platformie wiertniczej). Powszechność wyborów przekreślałoby również to, że aby oddać ważny głos należałoby czytelnie wpisać w oświadczeniu swoje imię, nazwisko i numer PESEL. Tym samym wszystkie osoby, które nie byłyby w stanie tego zrobić - a jest mnóstwo osób starszych i schorowanych, dla których byłoby to niemożliwe, nie mówiąc już o osobach niepiśmiennych, nie mogłyby wziąć udziału w głosowaniu.

Oczywiście nie byłoby również mowy o tajności głosowania - jeżeli bowiem w jednej kopercie miałyby się znaleźć koperta z głosem oraz oświadczenie z imieniem, nazwiskiem i numerem PESEL, to absolutnie nie można mowić o żadnej tajności głosowania. Każda osoba dysponująca wskazaną kopertą bez trudno mogłaby bowiem ustalić kto i jak głosował, nie mówiąc już o tym, że mogłaby doprowadzić do unieważnienia głosu, choćby przez zamazanie imienia, nazwiska lub numeru PESEL. W ten sposób spodziewając się kto i jak może głosować, można byłoby bez trudu manipulować głosowaniem i pozyskiwać informację o tym, kto i jak głosował. W tradycyjnym głosowaniu jest to niemożliwe.

Z uwagi na powyższe - naruszenie zasady powszechności wyborów o oraz tajności głosowania, wybory przeprowadzone na podstawie ustawy byłyby w mojej ocenie niezgodne z Konstytucją

Cisza legislacyjna

W Konstytucji jest taka norma, bardzo ważna, która pomimo swojej lakoniczności zawiera w sobie całe mnóstwo innych norm, których istnienie i przestrzeganie warunkuje zgodność lub niezgodność określonych zachowań z Konstytucją. Mowa tutaj oczywiście o art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym:

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Przez cały okres obowiązywania Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wypracował potężny dorobek, wskazujący i wykazujący, jakie zachowania są zgodne z powyższą normą, a jakie nie. Te drugie zachowania nie mogą być i nie są tolerowane w polskim porządku prawnym. W powyższy sposób Trybunał Konstytucyjne ze wskazane wyżej normy ogólnej wyinterpretował (odczytał) bardzo dużo norm szczegółowych, często czyniąc to wielostopniowo (z podstawowej normy, norma bardziej szczegółowa, ale na tyle ogólna, że zawiera w sobie jeszcze normy bardziej szczegółowe).

I tak z powyższej normy Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował między innymi obowiązywanie w Polsce zasad prawidłowej legislacji, do których zaliczają się między innymi zasada odpowiednio długiego vacatio legis (czyli okresu pomiędzy ogłoszeniem ustawy, a jej wejściem w życie) oraz w przypadku niektórych ustaw zasada tak zwanej ciszy legislacyjnej. Ta druga zasada odnosi się do ustaw zmieniających w istotny sposób zasady przeprowadzenia wyborów i zgodnie z nią, do zmian takich nie może dojść na mniej niż 6 miesięcy przed wyborami. Chodzi o to, że jeżeli w istotny sposób mają się zmienić zasady przeprowadzenia wyborów, to może do tego dojść tylko wcześniej, aniżeli na 6 miesięcy przed wyborami. W okresie 6 miesięcy poprzedzających wybory do żadnych takich zmian nie może dojść - obowiązuje okres ciszy legislacyjnej. Używając języka sportowego - nie zmienia się zasad gry w jej trakcie. Trybunał Konstytucyjny uznaje przy tym (jak dotąd), że do istotnych zmian należą takie, które przykładowo dotyczą przebiegu głosowania, wyznaczania okręgów wyborczych, progów wyborczych czy algorytmów wykorzystywanych do ustalania wyników wyborów. 

Od razu należy sobie powiedzieć, że przepisy ustawy stanowią nie tylko istotną, ale wręcz rewolucyjną zmianę zasad przeprowadzania wyborów prezydenckich, albowiem całkowicie zmieniają sposób oddawania głosów, eliminując bezpośrednie oddawanie głosów na rzecz korespondencyjnego ich oddawania i to w sposób mający istotny wpływ na ocenę powszechność wyborów i tajność głosowania.

Co więcej, zasadę ciszy wyborczej należy rozumieć takim sposób, że okres 6 miesięcy jest absolutnym minimum oraz że powinien być on liczony od momentu wejścia w życie przepisów zmieniających, do momentu podjęcia pierwszej czynności związanej z organizacją wyborów - czyli zasadniczo do momentu wyznaczenia terminu wyborów. Oznacza to, że pomiędzy wejściem w życie zmian dotyczących wyborów, a wyznaczeniem dnia, w którym odbędzie się głosowanie, powinno upłynąć minimum 6 miesięcy. 

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego słusznie wskazano przy tym, że w przypadku tak zwanych ustaw wyborczych zasada ciszy legislacyjnej jest dużo ważniejsza niż zasada odpowiednio długiego vacatio legis. Innymi słowy vacatio legis może być krótkie, jeżeli tylko zmiany zasad przeprowadzania wyborców nastąpią na conajmniej 6 miesięcy przed wyborami, których dotyczą.

Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na powyższy temat w wielu swoich orzeczeniach. Jednak jeden z ciekawszych wywodów zawarty został w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lipca 2011 roku, sygnatura akt: K 9/11 (podkreślenia własne):

Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów, należy zauważyć, że wnioskodawca nie kwestionuje konstytucyjności art. 1 PWKodeksWyb, czyli przepisu wyznaczającego sześciomiesięczny okres spoczywania kodeksu wyborczego po jego ogłoszeniu (vacatio legis). Zarzut wnioskodawcy dotyczy naruszenia przez ustawodawcę sześciomiesięcznego okresu tzw. ciszy legislacyjnej, w czasie którego nie mogą być dokonywane istotne zmiany prawa wyborczego mające zastosowanie do wyborów zarządzonych przed upływem tego okresu. Trybunał wyraźnie te dwie instytucje rozróżnił w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. KP 3/09, w którym stwierdził: „Okres vacatio legis dotyczy momentu, od którego prawo może być stosowane. Wyznacza ono moment jego wejścia w życie. (…) Natomiast wymóg sześciomiesięcznego okresu niedokonywania „istotnych zmian” w prawie wyborczym dotyczy w istocie najpóźniejszego momentu uchwalenia norm prawa wyborczego z uwagi na datę planowanych wyborów. Obydwa wymogi mają oparcie na zasadzie demokratycznego państwa prawa i zarazem z niej wynikają. Standard zachowania odpowiedniej vacatio legis jest silnie zakorzeniony w orzecznictwie Trybunału, sięgającym jeszcze okresu przedkonstytucyjnego. Natomiast wymóg zachowania okresu wyłączenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim "zmian istotnych" przed samą datą przeprowadzenia wyborów wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z okresu po 2000 r., odpowiadającego na uchybienia związane ze zm. prawa wyborczego tuż przed wyborami. Został on wprowadzony niedawno, w powiązaniu z soft law Rady Europy, w celu zapobieżenia zmianom prawa wyborczego w ostatniej chwili i dla poszanowania praw podmiotowych”. Choć dochowanie odpowiedniej vacatio legis ustawy wyborczej nie jest w niniejszej sprawie kwestionowane, Trybunał uznał za wskazane przypomnienie najważniejszych ustaleń, jakie w tym zakresie poczynił w swoim orzecznictwie. Mają one bowiem istotne znaczenie dla rozpatrzenia zarzutu naruszenia przez ustawodawcę okresu sześciomiesięcznej ciszy legislacyjnej. Obie te instytucje, choć różne, są jednak ze sobą powiązane. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że Konstytucja nie określa expressis verbis optymalnego momentu wejścia w życie ustawy wyborczej (zob. wyrok o sygn. K 31/06, KP 3/09). Wyznaczenie właściwej vacatio legis należy do ustawodawcy, który powinien umożliwić wszystkim uczestnikom procesu wyborczego zapoznanie się z nowymi regulacjami i dostosowanie swoich działań do zmieniającego się stanu prawnego. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie został dotychczas precyzyjnie zdekodowany standard „spoczywania ustawy” w odniesieniu do prawa wyborczego, co zostało wyraźnie podkreślone we wspomnianych wyżej wyrokach o sygn. K 31/06 i KP 3/09. Punktem odniesienia dla ustawodawcy wyznaczającego okres vacatio legis ustawy wyborczej powinna być reguła ogólna zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95, ze zm.), z której wynika, że ustawa - co do zasady - wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, chyba że określa się w niej dłuższy termin. W wypadku ustaw, które wprowadzają istotną zmianę prawa wyborczego, okres vacatio legis ma - w pewnym sensie - drugorzędne znaczenie, bo ustawy takie, niezależnie od tego, kiedy wejdą w życie, nie mogą być stosowane do wyborów zarządzonych przed upływem sześciu miesięcy od ich uchwalenia. Stąd w wyroku o sygn. KP 3/09 Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności czternastodniowego terminu wejścia w życie nowelizacji ordynacji do Parlamentu Europejskiego, biorąc pod uwagę to, że wybory do Parlamentu Europejskiego odbyły się przed ogłoszeniem wyroku Trybunału, zaś kwestionowana nowelizacja znajdzie zastosowanie dopiero do następnych wyborów zarządzonych po zakończeniu kadencji tego organu. Oceniając vacatio legis ustaw wyborczych, Trybunał musi również brać pod uwagę skutki swojego orzeczenia w odniesieniu do rozpoczętego procesu wyborczego. Z tego względu w wyroku o sygn. K 31/06, choć negatywnie ocenił skrócenie do sześciu dni vacatio legis nowelizacji ordynacji samorządowej, to jednak nie stwierdził jej niekonstytucyjności z uwagi na konsekwencje prawne ewentualnego wyeliminowania z porządku prawnego zakwestionowanych przepisów. Od nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis należy odróżnić zakaz naruszania przez ustawodawcę okresu wyłączenia prawa wyborczego spod przeprowadzania w nim zmian, które na gruncie orzecznictwa konstytucyjnego kwalifikowane są jako „zmiany istotne”. Naruszenie tego właśnie zakazu kwestionuje wnioskodawca w niniejszej sprawie. Dla rozpatrzenia tego zarzutu istotne znaczenie ma zdefiniowanie pojęcia „istotnej zmiany” prawa wyborczego. W wyroku o sygn. K 31/06 Trybunał za „najbardziej istotne elementy” prawa wyborczego uznał sposób wyznaczania okręgów wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do ustalania wyników wyborów. Wskazał bowiem, że są to czynniki, które istotnie wpływają na ostateczny wynik wyborczy. Z kolei w wyroku o sygn. KP 3/09 Trybunał stwierdził, że „"Istotną zmianą" w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. Dla oceny "istotności zmiany" znaczenie ma (…) ocena głębokości ingerowania przez nową regulację w istniejący system wyborczy. Im dana zmiana sięga głębiej w przebieg głosownia, tym okres "adaptacji" do niej po stronie wyborców, jak i organów przeprowadzających wybory musi być odpowiednio dłuższy”. W obu wskazanych wyżej wyrokach Trybunał stwierdził, że „swoistym minimum minimorum powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjątki od tak sformułowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym”. Nie ma wątpliwości, że kodeks wyborczy zawiera istotne zmiany prawa wyborczego w znaczeniu wyżej wskazanym. W związku z tym nie powinien on znaleźć zastosowania do wyborów, które zostałyby zarządzone przed upływem 6 miesięcy od jego ogłoszenia. W wyroku o sygn. KP 3/09 Trybunał stwierdził bowiem, że okres ciszy legislacyjnej powinien być liczony „do daty podjęcia pierwszej czynności wyborczej, tj. do wydania postanowienia o zarządzeniu danych wyborów”. [...] De lege ferenda Trybunał pragnie jednak zauważyć, że okres sześciu miesięcy wyłączenia prawa wyborczego od dokonywania w nim istotnych zmian przed wyborami jest okresem minimalnym i ustawodawca każdorazowo powinien dążyć do jego maksymalizacji. Komisja Rady Europy na Rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) we wspomnianej wcześniej opinii nr 190/2002 z 5 lipca 2002 r. zaleciła państwom członkowskim w pkt II.2.b, że „Zasadnicze elementy prawa wyborczego, w szczególności przepisy ogólne prawa wyborczego, skład komisji wyborczych oraz wytyczenie granic okręgów wyborczych, nie powinny podlegać zmianom na nie później niż rok przed wyborami lub powinny być określone w konstytucji albo w akcie prawa wyższym niż ustawa zwykła”. Zalecenia zawarte w tym akcie, choć należy on do soft law i nie wiąże Polski jak ratyfikowana umowa międzynarodowa, nie mogą być ignorowane w procesie stanowienia prawa wyborczego przez państwa członkowskie Rady Europy.

Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że w przypadku ustawy nie mamy do czynienia z żadnym okresem ciszy legislacyjnej, albowiem ustawa jeżeli zostanie przyjęta i opublikowana w Dzienniku Ustaw, to nastąpi to już po wyznaczeniu dnia, w którym ma odbyć się głosowanie.

Rzecz jasna nie ma również żadnych obiektywnych powodów do tego, aby w tym konkretnym przypadku całkowicie zignorować okres ciszy legislacyjnej. Skoro bowiem nawet w przypadku formalnego wprowadzenia stanów nadzwyczajnych wybory ulegają przesunięciu, a nie ma regulacji nakazującej przeprowadzić je w sposób korespondencyjny lub w inny w okresie stanu nadzwyczajnego lub bezpośrednio po nim, to tym bardziej bez formalnego wprowadzenia takiego stanu nadzwyczajnego, nie ma żadnego powodu, do tego aby zmieniać w rewolucyjny sposób zasady przeprowadzenia wyborów tylko po to, aby przeprowadzić je bezpiecznie (zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy ustawy, bo co do tego istnieją przecież również uzasadnione wątpliwości) w wyznaczonym terminie. 

Zresztą jeżeli wyborów nie można przeprowadzić bezpiecznie w uprzednio wyznaczonym terminie z uwagi na szczególne zagrożenie (a takie jest założenie ustawy), to jest to ewidentna przesłanka do tego, aby wprowadzić stan klęski żywiołowej, co doprowadziłoby do automatycznego przesunięcia terminu wyborów na okres po upływie 90 dni od ustania stanu takiego szczególnego zagrożenia. Tym samym wybory mogą i powinny odbyć się na dotychczasowych zasadach, bez konieczności całkowitego ingerowania zasady ciszy legislacyjnej, tyle tylko że po ustaniu stanu zagrożenia.

Oczywiście całkowite zignorowanie zasady ciszy legislacyjnej, to kolejna przesłanka do uznania, że jeżeli dojdzie do przeprowadzenia wyborów na podstawie ustawy, to nie powinny one zostać uznane za ważne.